Definir o conceito de tributo é essencial para a compreensão da característica extrafiscal que alguns tributos federais possuem no atual ordenamento jurídico brasileiro. Portanto, inicialmente, destaca-se que o conceito de tributo perpassa por toda a história jurídica mundial e possui diversos sentidos e finalidades.
O fato é que de acordo com a forma de Estado implantada em uma sociedade, é inerente a este que tenha a função de organização da atividade financeira, com o objetivo de angariar recursos suficientes para desenvolver sua função de acordo com a forma de governo implantada.
Desde o período greco-romano clássico já era possível observar o início da conceituação de tributo. Na Grécia antiga, o tributo era “o meio de defesa do bem coletivo, entregue aos cuidados do Estado” (GUIMARÃES, 1983, p.24). No entanto em Roma, os tributos eram uma forma de subjugar os povos vencidos. Ressalta Heleno Torres (TORRES, 2003, p.90), que a tributação era efetivamente vista pelos romanos como uma forma de opressão e não seria demais afirmar que sua imposição para cobrir as crescentes necessidades de receitas do Império foi uma das razões para o declínio do sistema tributário romano. (MOREIRA e MACHADO, 2015).
Em contrapartida, na idade média, todas as terras pertenciam ao monarca, que cobrava tributos dos feudos, o que originou a denominação Estado Patrimonial. Como afirma Adam Smith,“a renda proveniente das terras da Coroa constituiu por muito tempo a maior parte da receita das antigas soberanias da Europa” (SMITH, 2003, p.1040). Desta forma, o conceito de tributo se resumia a manter o custo da coroa.
Em seguida, na idade moderna, inicia-se o Estado Tributário Liberal, limitando-se o poder soberano. Nele, tributo significa garantir a sobrevivência do Estado Liberal e passa a ser visto como o preço que se paga para exercer a própria liberdade, como leciona Ricardo Lobo Torres (TORRES, 2005, p.98). No liberalismo é fomentado a produção de riqueza e o trabalho, aceita o lucro privado e distancia o homem do Estado, em contrapartida, deve o cidadão contribuir para o custeio da sociedade pelo pagamento de tributos, aprovados em assembleias representativas do povo.
Com a propagação dos ideais marxistas, o Estado Liberal se converte em Social. A mudança marca a necessidade de o tributo garantir direitos sociais, como o direito ao trabalho, moradia, educação, saúde e previdência. O tributo deixa de ser uma simples fonte de receita para o Estado, passando a ser utilizado como instrumento de realização de justiça, valendo-se do princípio da capacidade contributiva como meio de onerar aqueles economicamente mais favorecidos a fim de beneficiar as regiões mais pobres, relata Betina Grupenmacher . (GRUPENMACHER, 2003, p. 42)
Filósofos renomados também conceituaram tributo como garantidor da segurança jurídica e o Estado, em maior ou menor grau, sempre foi financiado pelos tributos. Outro estudioso da história da tributação, Grapperhaus (GRAPPERHAUS, 1999, p. 204) os definiu como “um sacrifício individual por um objetivo coletivo”.
Após séculos de “maturação” do conceito de tributo, claramente em simbiose com a mudança das formas de governo e evolução econômica, surge: o Estado Democrático de Direito e o significado de tributo aproximado aos dias atuais. Com isso, há um rompimento entre o conceito secular de tributo, compreendido como expressão do poder de império estatal, conceituado unicamente para o mantenimento de um poder soberano.
Deste modo, no Estado Democrático de Direito, consagra o direito de todos pagarem seus tributos segundo os critérios previstos em lei e desde que efetivados todos os direitos e garantias fundamentais.
Assim, a “receita obtida através das imposições tributárias deve dar suporte a uma atuação estatal que se oriente para proporcionar uma justiça social distributiva, arrecadando recursos de quem possa deles dispor para prestar serviços a quem deles necessita.”
No ordenamento jurídico brasileiro, a Constituição Federal não normatiza uma definição de conceito de tributos. Mas como norma tributária matriz, verificamos com facilidade referências na Constituição Federal, como no art. 145: “A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos (…)”. Ou no art. 153: “Compete à União instituir impostos (…)”
Neste sentido, destaca (PAULSEN, 2014, p. 28) que “A Constituição Federal, ao estabelecer as competências tributárias, as limitações ao poder de tributar e a repartição de receitas tributárias, permite que se extraia do seu próprio texto qual o conceito de tributo por ela considerado”.
De forma clara, o conceito de tributo está normatizado no artigo 3º do Código Tributário Nacional, que enuncia que:
Art. 3º Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada.
Ao dissecar o Art 3º do CTN (BRASIL, 1966), verifica-se que o legislador ao conceituar tributo define o dever do contribuinte de fornecer dinheiro, obrigatoriamente, aos cofres públicos, desde que esta prestação pecuniária não tenha caráter punitivo, esteja previamente normatizada e seja cobrada apenas por órgão vinculado ao tributo.
De acordo com este conceito previsto no Art. 3º do CTN (BRASIL, 1966), a tributação tem a finalidade de arrecadação de fundos, com o objetivo de custear a atuação estatal, em suas mais diversas frentes, principalmente, para cumprir com as garantias fundamentais previstas no Art. 3º e Art. 5º da CRFB (BRASIL, 1988).
No dizer de Bonfim (2015, p. 8)
[…] com o incremento das responsabilidades atribuídas ao ente estatal, notadamente quando instado a atuar positivamente para a promoção de direitos fundamentais, a tributação passa a exercer funções não vinculadas à transferência de recursos dos particulares para o Estado, passando a ser encarada como importante instrumento para o alcance de finalidade constitucionalmente prevista. Para que se reconheça esta faceta da tributação, basta considerar o largo efeito que esta, por exemplo, pode exercer dentro de um objetivo de redistribuição de renda ou no controle da balança comercial.
Por fim, uma forma interessante de se conceituar, perpassa em dizer o que tributo não é. Neste sentido, Geraldo Ataliba (ATALIBA, 2006, p.28) afirma que, toda vez que o jurista se deparar com uma situação em que alguém seja colocado na contingência de dar dinheiro ao Estado, não se tratando de multa, obrigação convencional ou indenização/compensação, estar-se-á diante de uma exação tributária.